第2章　練馬区公文書公開条例の見直すべき事項　21～31

　公開請求者等の義務として、現行条例の「適正使用」の他に「適正請求」の検討を行ったが、現行条例どおり「適正使用」とする。

【説明】
　適正な請求を公開請求権者の義務として明文化することは、請求権に内在する当然の義務であり、したがって、確認的規定として位置づけられるか否かを検討した。
　例えば、不適正な大量請求を受けた場合に請求対象公文書を合理的範囲に限定するよう要請する根拠規定となり得るのではないか、また、再度の催告通知に対しても正当な理由なく閲覧等に応じない場合に閲覧等の義務を免れる、などの法的効果も考えられた。
　しかし、適正請求は、請求が条例の目的との関連でその適否を判断することになり、その判断の要素として請求理由が必要となる。このことは、原則として請求理由を問わないという情報公開制度と矛盾する関係になる。また、目的規定に「知る権利」および「説明責任」を明記することが相当とする趣旨（「3　条例の目的」を参照）からすれば、流れに逆流するものとみなされる微妙な問題も生じる。
　このため、公開請求者等の義務としての「適正請求」の明記はしないという結論になった。

1．通常の公開決定の期限は、現行どおり、当該公開請求日の翌日から起算して15日以内とする。ただし、補正を求めた場合には、当該補正に要した日数は算入しない。
2．やむを得ない理由により、上記1の期間内に公開決定等をすることができない場合は公開請求日の翌日から起算して60日（現行は30日）を限度として期間を延長することができるものとする。

【説明】
　一般に、公開決定等を行う期間には、当該公文書を検索する期間、公開の諾否の検討・非公開部分の黒塗り作業および決裁に要する期間などが含まれる。
　公開請求の内容によっては、請求対象公文書の量・判断の難易・実施機関の事務の繁忙等の諸事情を考慮すると、15日以内では物理的に困難な場合がある。解釈運用基準によると、「やむを得ない理由により期間延長が認められる場合」として
（1）大量請求の場合
（2）第三者の意見を聴取する場合
（3）年末年始等長期の公務休止が期間に含まれる場合
（4）不測の事態発生などやむを得ない合理的理由がある場合が想定される。このような場合、請求のあった日から最大30日まで期間延長できることになっている。
　しかし、新たに「第三者保護に関する手続」が条例事項となれば、公開請求の対象公文書に第三者の情報が記載されている場合には、当該第三者に対し意見を聴くここととなる。特に、必要的意見聴取（※注釈1）に該当する場合には、当該第三者に意見書を提出する機会を権利として付与することとなり、意見書作成のために相当な期間（約1月以上）が必要となると考えられる。
　そこで、やむを得ない場合等に適用する期間の延長は、請求のあった日の翌日から起算して60日以内を限度としてその期間を延長することができるものとする。

※注釈1：必要的意見聴取とは、個人情報および法人情報の例外的公開として「公益上の理由による義務的公開」または「公益上の理由による裁量的公開」をする前提として、当該請求対象の公文書に記載されている第三者に、実施機関は、必ず、書面により意見を聴取しなければならないことを指す。

　電磁的記録の公開方法は、規則等で定める。

【説明】
　電磁的記録の公開方法に当たっては、公開のために必要な情報機器の普及状況を考慮しなければならない。その他、部分公開への対応や電子データの管理のあり方など検討すべき課題も多い。
　以上のことから、技術的問題へ適正に対応するとともに、きめ細かな対応に配慮する必要があるので、公開方法は規則等で定めることとする。

（開示方法）
（1）紙等に出力したものの閲覧または写しの交付の方法
　文書と同様に扱う。
（2）複製物の交付による方法
　フロッピーディスク等に記録された電磁的記録で複製物の作成が可能なものについては、当該複製物を交付する。ただし、電磁的記録に非公開情報が含まれている場合その非公開部分を分離した上で複製物を作成することが技術的に困難なときは、（1）により行う。
（3）電磁的情報の視聴による方法
　フロッピーディスク等に記録された電磁的記録の視聴は、ディスプレーに出力する方法で行う。ただし、電磁的記録に非公開情報が含まれている場合、その非公開部分を分離した上で視聴を行うことが技術的に困難なときは、（1）により行う。

1．紙媒体の文書の検索資料は、今までどおり、文書収受・発議件名簿を調整して行う。
2．新たに公文書となる電磁的記録については、検索資料として目録を作成し、文書収受・発議件名簿に添付するものとする。

【説明】
　情報公開制度が適切に運営されるためには、その前提として、請求の対象となった公文書が適正に管理されていることが不可欠である。また、新たに電磁的記録が公文書の対象となることにより、その管理のあり方が検討すべき課題となるが、検索システムについては、当面、上記の方法により行うものとする。

（電磁的記録の管理に当たって検討すべき課題）
（1）電磁的記録の管理のあり方
（2）電磁的記録に記載された内容の検索システム（一覧表の作成）
（3）適正な作成、管理および消去のあり方

　公開請求に係る公文書が著しく大量であるため、事務の執行に著しい支障が生じるおそれがある場合には、公文書のうち相当の部分につき60日以内に公開等の決定をし、残りの公文書については、相当の期間内に決定をすれば足りる旨を規定する。この場合において、実施機関は、15日以内にこの規定を適用する旨およびその理由、残りの公文書について公開決定等をする期限を公開請求者に対し、通知しなければならないこととする。

【説明】
　公開請求に係る公文書が著しく大量であるため、60日以内にそのすべてについて公開決定等を行うことにより通常事務の執行に著しい支障が生じることは、避ける必要がある。
　そこで、このような大量請求の場合は、60日以内にその相当部分の公開等を行い、残りの部分については、相当な期間内に公開等すれば足りることとする。
　また、「著しく大量」の概念が不明確であるので、実施機関の濫用が懸念される。このため、当該規定を適用した場合には、公文書公開および個人情報保護運営審議会にその旨を報告することも検討する。

　事案の移送の手続きは規定しない。

【説明】
　事案の移送とは、公開請求を受けた実施機関が管理している公文書が他の実施機関により作成されたものであるとき、または公開請求を受けた実施機関が管理している公文書が他の実施機関の事務と重要な関連を有する情報に係るものであり、当該他の実施機関が公開の是非を適切に判断しうる場合に、当該公開請求の事案を他の実施機関に移送することをいう。移送を受けた実施機関は諾否の決定を行う義務が生じることなる。
（区において事案の移送が該当する事例）
（1）実施機関を誤って請求した場合（単純な錯誤）
（2）実施機関で管理しているものと認識し請求したが、既に関係公文書が他の実施機関で管理されている場合（例：監査請求関係資料を監査委員に公開請求したが、当該資料は既に関係所管課に返却されている場合）
（3）公開請求された公文書が他の実施機関が作成したものである場合
　以上のような事例を検討したが、請求書の補正または実施機関との事前協議等で対応が可能と思われる。したがって、事案の移送の手続きは必要ないと考える。

1．情報公開制度をより広く利用しやすい制度とするため、現行どおり請求および閲覧手数料は無料とする。
2．写しの交付および郵送に係る費用については、現行どおり受益者負担の観点から実費相当分の負担を求める。
2．新しく公文書の対象となった「電磁的記録」の写しの交付については、実費相当分の負担を求める。

【説明】
　公文書の閲覧に要する費用は、公文書の閲覧が特定者に対する個別行為であることから、受益者負担の考えに基づき手数料を徴収することも可能である。
　しかし、区政情報の提供を含めた情報公開制度は、区民参加による公正で透明な区政の実現を図るために必要不可欠なものであり、地方自治の本旨に基づいた区の説明責任を果たすうえでも重要な制度と言える。このことから、公文書に記録された行政情報は、区と区民の共有していくべき財産的性格を有するとともに、広く区民に監視・利用されるべき公共的性格が強いものと考えられる。
　こうしたことから、また他の地方自治体における手数料の実施動向（手数料を徴収する自治体が減少傾向にある。）等を踏まえれば、敢えて新しく手数料を新設することは疑問であり、よって、現行条例どおり実費負担とする。

　区が出資する法人等で区長が指定する団体（以下「出資法人等」という。）に対して、条例の趣旨に則り、その管理している文書の公開に努める旨の責務を課す規定を設ける。また、実施機関に対しては、出資法人等への適切な指導・助言を行う責務を課す規定を設ける。

【説明】
（1）実施機関としての検討
　出資法人等が行政機関として実施機関になるか否かは国の法律で定めることになるが、現在、行政機関とはなっていない（国では、特殊法人の情報公開について検討中）。
　したがって、条例で出資法人等を実施機関と位置づけし、行政機関と同様に、諾否の決定を行政不服審査法の不服申立てあるいは抗告訴訟の行政処分とみなすことはできない。また、出資法人等は区と別個の独立した法人であり、条例制定権の限界があることから、条例の実施機関となることは困難である。
（2）情報公開の必要性
　現行条例では、出資法人等の情報公開についての規定はない。区の出資法人等は、区とは独立した法人格を有していても、区からの出資その他の財政的援助、区の職員の派遣、区の事務事業の代行等で明らかなように、その設置目的、事業内容および人的構成等の関係で区とは密接な関係にあり、実施機関に準じる公共性が認められる。
　このような出資法人等については、その情報公開を図る意義および必要性は非常に大きいと言える。

（3）出資法人等の法的性格と情報公開
　出資法人等は、一般に民法上あるいは商法上の組織形態がとられ、株主総会あるいは役員会の決定に従い、自律的運営に努めるとともに、自らが積極的にその経営責任を明らかにしていく立場にある。
　また、区から出資・財政的援助を受け、かつ区との密接な継続関係にある出資法人等は、「出資法人の予算の執行に関する長の調査権等」（地方自治法第221　条第3項）および「財政援助団体に対する長の監査要求権」（地方自治法第199　条第7項）に基づき、「予算の執行およびそれに付随する事項」を中心に、実質的に長の助言、指導等の調整権を受ける立場にある。
　したがって、出資法人等の設立趣旨や自律性に配慮しつつも、可能な限り情報公開を進めていくために、出資法人等のうち区長が指定する法人・団体に対し、この条例の趣旨に則り、その保有する文書等の公開に努める義務づけを条例に規定することとする。
　また、実施機関に対しては、出資法人等への適切な指導・助言を行う責務を明記する。具体的には、実施機関は準則を作成し出資法人等に提示し、各出資法人等は、これを受け、それぞれの実情に合わせて情報公開を行うための必要な措置を講ずるものとする。
（4）出資法人等の範囲
1．区の出資割合が1／2以上の法人
2．区から運営補助を受け、その事業内容が区と代行補完関係にあり区と極めて密接な関係を有する団体
（5）区長が指定する団体
1．財団法人　練馬区文化振興協会
2．財団法人　練馬区都市整備公社
3．社会福祉法人　練馬区社会福祉事業団
4．社会福祉法人　練馬区社会福祉協議会
5．社団法人　練馬区シルバー人材センター
6．練馬区土地開発公社
7．練馬区福祉公社
8．練馬区障害者就労促進協会
9．練馬区国際交流協会
10．練馬区勤労者福祉共済会

　現行条例の「条例の適用除外」条項を「他の制度との調整」条項とするとともに、「適用しない」の文言を、国や都と同様に「公文書の公開をしないものとする」に変更する。

【説明】
（1）現行条例の問題点
個別の法令のなかには、
1．公表・公示の制度
2．何人にも閲覧や謄本・抄本の交付を認める制度
3．利害関係人のみ閲覧や謄本・抄本の交付を認める制度
4．文書公開を禁止する制度を規定する例がある。
　これらの個別法令と公文書公開条例による公開との関係を調整することが必要となる。
　現行条例の規定では、「閲覧・縦覧または謄本・抄本の交付」ができることが個別法に規定されている場合、当該法令を優先適用し、公文書公開条例を適用しないこととなっている。
　したがって、個別法では「閲覧」のみ規定されている場合に、「写しの交付」を望む者は、公文書公開条例を適用し、公開請求権を認めるか否か解釈上の疑義が生じる。

（2）対応策
　公文書公開条例と個別法令の規定は、趣旨（目的）・手続きを異にしており、相互排他的なものとして捉えるのではなく、当該個別法が閲覧・写しの交付を明らかに禁止する趣旨でない限り、公文書公開条例が平行して適用されるものとする。例えば、閲覧のみ規定し、写しの交付については法が沈黙している場合において、当該法の目的・趣旨から見て明らかに写しの交付を禁止していないと解釈ができる場合には、公文書公開条例の適用を認めることとする。
　したがって、現行条例の「本条例は、他の法令の規定により実施機関に対して公文書の閲覧もしくは縦覧または公文書の謄本もしくは抄本の交付を求めることができる公文書については、適用しない。」の文言を、国の法と同様に、「実施機関は、他の法令により公文書の閲覧もしくは縦覧または謄本、抄本その他の写しの交付の対象となる公文書については、公文書の公開をしないものとする。」旨の規定に変更する。
　また、条文見出しも、「条例の適用除外」から「他の制度との調整」に変更する。
　このことにより、他の法令等による閲覧制度と情報公開条例が原則として並行的に適用し、他の法令の規定が公文書公開条例の公開方法と同一である場合には、当該法令の規定を優先適用し公開しないことができる。また、公開方法が同一でない場合、例えば、公職選挙法の選挙人登録名簿や建築基準法の建築計画概要書のように写しの交付の規定がない場合においては、公文書公開条例を適用し、非公開情報に該当しない限り公開することとなる。その結果、公開しないことの諾否決定に不服があるときは異議申立てが可能となり、公開請求権を広くかつ実質的に保障することとなる。

　透明性のある区政運営をめざすために、公文書の公開のほか、区民に対し積極的な「情報公表」および「情報提供」を進め、情報公開の総合的な推進に努める。
　そのため、「情報公表」および「情報提供」の各施策の拡充を図るともに、区の行政改革の進展を踏まえながら、「審議会等の附属機関の会議の公開」について明文化を図る。

【説明】
（1）情報公開制度の現状
　公文書公開制度は、情報公開制度において極めて重要な機能を果しているが、請求がない限り公開されないこと、および第一義的には請求者にしか公開されないこと、あるいは公文書そのものを公開するので区民には分かりづらいこと等区民への情報伝達において限界がある。
　そこで現行条例は、公文書公開制度の限界を補うため、実施機関に対し、情報提供施策および情報公表施策についてより一層拡充するよう一般的責務を課している。
　しかし、各施策の実施については、各実施機関の判断に委ねられており、公表および提供の範囲・量において十分とは言えないとともに、系統的な施策の展開が不足していることが指摘されよう。
　また、目的規定の見直しの課題となっている「行政の説明責任」の観点からも、区民の日常生活情報のほかに、区民の区政参加の推進に必要不可欠な意思形成過程情報が公表または提供される仕組みを構築することが課題と言える。

（2）情報公開の総合的推進のための施策の充実
1．情報提供施策の充実
　情報提供および公表は、区民ニーズに即して対応すべきである。その際、わかりにくい行政情報などは、グラフや図等に置き換えたり、区民に分かりやすい表現を工夫し、説明責任を果していくことが大切である。
　また、情報の提供方法についても、「区民情報ひろば」における閲覧資料の充実だけでなく、インターネットのホームページなどあらゆる情報通信媒体を活用することが必要である。
　そのため、「実施機関は、区民が区政に関する情報を得られるよう情報提供に関する施策の推進、および効果的な情報提供を実施するため、区民のニーズを的確に把握するように努める。」趣旨の規定を新たに設ける。
2．情報公表制度
　法令・条例上の公表制度の他に、区の重要な施策・計画の策定あるいは審議会等の審議過程情報を早期の段階で公表する仕組みの構築を検討する。
　そのため、「実施機関は、区民の区政参加を推進するため、法令等の別段の定めがある場合または非公開情報に該当しないかぎり、制度の整備を図り、積極的に公表するように努める。」趣旨の規定を新たに設ける。
3．情報管理体制の整備
　情報の提供および公表を積極的に推進するためには、情報の収集、管理および提供など総合的な情報施策を担う組織および実施環境の整備を図ることが必要である。
　このため、「区は、情報収集機能および情報提供機能の強化、各機能の連携の確保、実施機関相互間の情報の有効活用などを図るため、総合的な情報管理体制の整備に努める。」趣旨の規定を新たに設ける。

（3）附属機関等の会議の公開
　区の施策決定に重要な役割を担っている実施機関の各種審議会や委員会などの会議を公開し、審議過程の透明性を確保することは、区民の区政参加および開かれた区政の実現にとって重要課題である。このため、「会議の公開」については、現在、第二次行政改革の取り組み事項として位置づけ、検討しているところである。
　したがって、行政改革の進展を踏まえながら、「会議の公開」の明文化を図る。

1．審査会への諮問不要事項を情報公開法（第18条第1項第2号）と同様に条例化する。
2．不服申立て関係者への諮問の通知を条例化する。
3．第三者からの不服申立てを棄却する場合等における手続きを条例化する。

【説明】
（1）審査会への諮問不要事項の追加
　現行条例では、審査会への諮問不要なものとして「当該申立てが明らかに不適法であることを理由として却下するとき」だけを規定している。しかし、解釈運用基準では、さらに「実施機関が再度検討を行った結果、非公開決定を取消し、不服申立ての趣旨に即した決定をした場合」には当該諮問は不要として取り扱っている。このことは、不服申立人の権利利益に直接影響を与える内容であることから情報公開法と同様、諮問不要事項として新たに条例に加えるものとする。
（2）不服申立て関係者への諮問の通知
　不服申立てが審査会に諮問された場合、不服申立人および参加人に審査会において意見陳述の機会等を与えること、および不服申立人および参加人になっていない公開請求者や公開に反対する旨の意見書を提出した第三者に意見陳述を行う機会の確保を図ることが必要となる。とりわけ、不服申立人等による審査会に対する意見陳述申立権や意見書・資料の提出権を有効に機能させるためには、不服申立人等がいつ諮問されたかの時期を知ることが重要である（意見陳述や意見書作成に余裕をもって準備することが可能となる）。
　そこで、実施機関が審査会に諮問した場合、不服申立人等への諮問通知を義務づけることとする。
（3）第三者からの不服申立てを棄却する場合等における手続
　第三者が、公開決定の取消しを求めて不服申立てをした場合、多くは、同時に公開の執行停止が申立てられ、再決定がなされるまで執行停止が認められる場合もある。その後の審査の結果、当該不服申立てを却下または棄却する決定がなされた場合、直ちに公開を実施すると、当該第三者は公開決定に対する取消訴訟を提起する機会を失い、損害賠償請求しかできないこととなる。
　そこで、不服申立てを行った第三者の権利を保障するため、情報公開法と同様に、「公開の決定日と実施日との間に少なくとも2週間の期間を設ける」こととする。

《参考》情報公開法：第18条第1項第2号
「裁決または決定で、不服申立に係る開示決定等（開示請求に係る行政文書の全部を開示する旨の決定を除く）を取消しまたは変更し、当該不服申立に係る行政文書の全部を開示することとするとき。」は審査会への諮問は必要がないとされている。